「兩韓及美朝峰會之可能發展及反映」專題報告

  • 發布日期:2018-04-09


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「兩韓及美朝峰會之可能發展及反映」專題報告
國際交流暨研究組

一、 兩韓及美朝峰會可能發展
(一) 兩韓峰會之預期結果
1、 金正恩釋放善意可能係為進行拖延或創造自身正面形象:
金正恩雖稱北韓願在美國之安全保證下就無核化議題對話,惟北韓過去多次提出此類承諾卻不履行,渠此次表態亦有可能係再次施展拖延戰術;另南韓似對美國之朝鮮半島政策有所不滿且雙方缺乏協調,平壤可能欲利用美韓分歧彰顯自身願為緩和朝鮮半島情勢作出貢獻之正面形象。

2、 北韓認為釋出善意將使南韓取消美韓聯合軍演:金正恩希望透過釋出善意換取中共及南韓減輕制裁,且平壤可能認為若拋出兩韓會談願景,南韓即不會進行已因平昌冬奧推遲之美韓例行聯合軍演,除非未來各方達成相關協議,否則美韓聯合軍演不會終止。

(二) 美朝峰會之可能發展
1、 美國拒絕美朝峰會恐使美韓分歧擴大:
北韓未就參與無核化談判提出具體條件,且即便美國答應談判亦不影響涉朝制裁及美韓聯合軍演,而華府若不回應無核化對話,恐使南韓難以諒解致美韓分歧擴大,平壤亦可將朝鮮半島情勢升溫歸咎美國,故美國接受峰會可能係較佳選項。

2、 美國應就峰會與北韓先期磋商並說服盟友支持:美國應說服日韓俄「中」以具體優惠措施促北韓分階段無核化,並授權特使與北韓就峰會舉行細節及成果進行先期磋商;惟美國應維持對北韓「極限施壓」,以免北韓認為拋出峰會善意即可獲得實際利益。
3、 美朝峰會有可能於籌備期間破局:川普雖同意與金正恩會晤,然目前相關各方並未將共識具體寫成「協議」或「備忘錄」,北韓媒體未見關於金正恩表達無核化意願之報導,且即使同一用語各方亦有不同解釋;又若美朝峰會順利舉行,金正恩將面臨履行無核化承諾之壓力,故美朝峰會仍可能在籌備期間即破局;另川普明快答應舉行美朝峰會,可能係希望在美國期中選舉前取得外交成果。

4、 美朝峰會是否成行仍待觀察:與兩韓峰會相比,美朝峰會之變數較多,因北韓恐已取得「可威脅美國本土之核武力量」,觸及華府紅線,且美國以大國自居,實不願就此與北韓「平起平坐」,加上雙方互信依舊薄弱,雙方領導人會面是否確能成行,尚需觀察情勢變化及是否有第3方願居中協調。

(三) 朝鮮半島情勢走向
1、 相關峰會結束後3種可能情境:
金正恩及川普均為不按常理出牌之領導人,故美朝透過峰會相互提出全面、可查核及不可逆之無核化與安全保證之可能性雖低,惟不能排除;另一可能走向則係北韓接受階段性無核化,且以放棄洲際彈道飛彈為頭期款,而美國亦逐步解除制裁,預料上述發展將使川普獲得大肆宣揚政績的機會,並有利共和黨之期中選舉選情;第3種情境係談判破局,致雙方相互指責而瀕臨戰爭。

2、 為向北韓持續施壓,華府應讓中共知悉美朝談判進度:中共外長王毅近表示,朝鮮半島「雙暫停」現勢可證明中共所提方案為正確選項,似欲提醒美韓朝3方,中共在解決朝核問題上扮演不可或缺角色;另平壤應會反對中共參與後續協商,且美「中」就美在韓駐軍等議題仍有分歧,美國當前亦不應將邀請中共加入美朝談判作為核心目標,然基於美國「極限施壓」仍須中共配合,華府應使北京知悉談判進度。

3、 未來中共將以「多邊優於雙邊」原則處理對朝關係:朝「中」雖為盟邦,惟中共對北韓進行制裁,係為遵守聯合國決議,性質與美國對北韓之單邊制裁性質不同,故不能視為破壞對北韓盟約;判未來中共對北韓政策將依循此基本架構,秉持「多邊(聯合國、六方會談)優於雙邊」原則處理對朝關係。

二、 非峰會成員之基本立場
(一) 日本不樂見美國於北韓無核化前放棄「極限施壓」
1、 日方不認北韓有意無核化,安倍若會金正恩係為避險及藉處理人質問題挽救民意支持度:
日方依據北韓過去毀壞無核化承諾之歷史認為,北韓本次欲與南韓及美國領袖舉行峰會並非真正有意無核化,惟考量川普行事風格極具不可預測性,故日本共同社13日報導安倍首相有意安排與金正恩舉行峰會,判或係安倍欲藉與金正恩峰會提高對北韓問題事態掌握以進行避險;另安倍支持度正因醜聞事件(森友學園購地案)下滑,若能藉日朝峰會使日本人質問題獲得進展,將有助渠恢復聲望。

2、 安倍若會金正恩則反映對無核化與處理日本人質問題抱持期待:北韓應只願與美國談無核化問題,而安倍首相亦不會僅為對話而與金正恩舉行峰會,故若安倍首相確有意與金正恩舉行峰會,應係安倍對北韓無核化及處理日本人質問題抱持特定期待。

3、 日本立場係於北韓去核前維持「極限施壓」:日本政府處理北韓問題之底線,係在無明確跡象顯示北韓去核前,美日共同維持「極限施壓」政策及既有制裁水準,若美國為舉行美朝峰會改變既有政策,將係對東京最糟之情境;另金正恩若有意無核化,則無需以違反制裁方式取得外匯及石油,故日本政府應對目前發展持審慎警戒態度。

(二) 中共將協助緩和朝鮮半島情勢惟不會具體支持美國對朝政策
1、 中共將持續協助朝鮮半島情勢和緩:中共向來主張北韓問題有關各方應藉協商談判化解歧見,故樂見兩韓及美朝峰會舉行,中共外交部發言人陸慷近亦表示,中共將就推動朝鮮半島核問題重回對話協商密切與各方溝通,判北京未來將持續扮演此協調角色。

2、 中共短期應不會支持美國對朝政策:習近平近期廢除國家主席連任限制震驚中共建制派,渠若再於中共遭美國貿易打擊時支持美國北韓政策,恐須面臨中共政治菁英批評壓力,故應不會有所行動;若美國欲爭取中共支持北韓無核化,則川普政府應暫緩以單邊貿易措施打擊中共。

3、 北京不會強求加入談判:中共基於地緣及自身利益考量,樂見兩韓及美朝和解,若美國與北韓能藉此化解彼此溝通僵局,對東北亞情勢穩定將大有助益;而北京雖因扮演協調角色而招致美朝不滿,惟中共認為自身已具世界大國地位且係聯合國安理會常任理事,判將持續居中提供協助,然應不會強求加入談判。

4、 中共「雙暫停」策略將持續發酵:川普與習近平近期進行電話會晤時,再次針對朝鮮半島情勢交換意見,川普亦對中共所發揮之作用表達感謝,並同意將與北京密切溝通協調,凸顯中共對朝核問題之貢獻,判未來解決朝核問題仍須仰賴中共角色及其區域影響力,「雙暫停」策略將持續發揮成效。

三、 專家學者對當前情勢之反映
(一) 美國應做好與北韓進行峰會之準備
1、 川普總統宜向熟稔北韓議題之專家請益:
在美國對北韓政策特別代表尹汝尚(Joseph Yun)辭職情況下,華府對情勢之掌握及相關準備似有不足,川普政府應儘速召集熟稔北韓核問題之前官員及學者,以制定談判策略;惟川普不宜親赴北韓,以免拉抬金正恩地位;另板門店非合適峰會地點,在俄羅斯或美國本土亦不妥適,在中國大陸則將引起日本不滿,故新加坡、蒙古或日內瓦可能較為合適。

2、 川普總統宜避免於峰會中直接與金正恩商討核武協議:美朝峰會重點係向國際社會表明美朝關係非必然走向衝突,亦為平壤與美國及其盟友展現彼此善意之機會,美朝峰會後或可發表簡短和平宣言,後續再由資深官員進行具體談判;另峰會應聚焦無核化,不宜再帶入其他議題,惟川普總統可趁機要求釋放北韓囚禁之美籍人士。

3、 應提高查驗北韓核武能力之標準:朝鮮半島無核化過程最大挑戰在於檢驗北韓擁有多少核武,若欲與北韓進行無核化談判,應提高查證標準,相關談判始能發揮成效。

4、 達成無核化目標前不應完全解除制裁:北韓無核化非一蹴可幾,首次會談若能限制北韓飛彈與核武計畫即可接受,然相關限制計畫須縝密規劃始可確保北韓配合;美國或可解除部分對北韓制裁作為回應,然在達成朝鮮半島無核化目標前,不應完全解除制裁。

(二) 各界對兩韓峰會及美朝峰會評論
1、 朝鮮半島危機與轉機皆符合各方期待:
北韓金正恩堅持發展擁核路線,加上川普上臺展現狂人性格,致朝鮮半島對峙情勢升溫,惟美日「中」及兩韓均不樂見朝鮮半島爆發戰事,故現階段出現轉機仍屬合理,對各方言,避免陷入「零和賽局」既為理性決策,亦將有效緩解各自內部問題(如川普「通俄門」事件、平壤政權穩定及日本修憲等)。

2、 北韓可能提議「凍結」核武,惟目標係爭取時間發展其他武器:依南韓官員轉述之內容,北韓僅承諾在感到安全情況下,始願意考慮無核化,而此類文字遊戲北韓已使用多年,判平壤可能主動提出將「凍結」核試,惟其目的係爭取時間發展其他武器而非無核化。

3、 北韓核問題仍應在安理會架構下解決:依據現行國際建制,任何國家片面宣布北韓非法擁核均無強制性,僅聯合國安理會決議具法律效力,故以法理言,北韓核武發展非美朝雙邊問題,而係安理會與北韓間問題,故北韓核問題應在安理會架構下解決。

4、 美朝峰會之象徵意義恐大於實質意義:金正恩主動拋出「美朝峰會」之動機尚待評估,而川普政策時而反覆,故雙邊領導人能否如期舉行或以何種形式會晤仍未知;且以國際談判歷史觀之,缺乏會前磋商之領袖會晤,多半象徵意義大於實質意義,因此美朝峰會具體成果目前尚難判斷。

(三) 陸學者對中共在北韓問題遭邊緣化議題之看法
1、 中共在朝鮮半島議題未遭邊緣化:
朝鮮半島情勢發展急遽轉變之原因係制裁使北韓失去經濟支柱,而北韓近90%對外貿易與中國大陸有關,故北韓妥協可能係中共嚴格執行制裁所致,另北京堅持雙暫停策略並與首爾密切合作,有利南韓對朝釋放善意;因此部分學者認為中共在此議題上遭美國及北韓邊緣化不甚客觀。

2、 中共已具一定實力故不易遭排除於區域事務之外:當前中共實力成長,如經濟能量、國家軟實力及共軍戰力均對區域及國際事務具高度影響力,其他國家聯手制衡中共未必能發揮效用,且各方最終仍須考量現實及長遠利益而與中共合作,故美國與兩韓難以將中共排除於朝鮮半島問題之外。

3、 美韓均認為中共對促成相關會談亦有貢獻:近期川普與習近平進行電話晤談,川普肯定中共對朝鮮半島議題之努力;另南韓總統特使鄭義溶12日訪陸時亦稱,中共在相關問題上發揮引領作用,顯示中共對北韓及朝核問題仍具重要影響力,對促成相關會談仍有貢獻。

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  • 更新日期:2018-05-03